對新修訂審計法有關(guān)內(nèi)部審計工作條文的釋義

2021年10月23日，十三屆全國人大常委會第三十一次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改<中華人民共和國審計法〉的決定》，國家主席習(xí)近平簽署第一〇〇號主席令予以公布，自2022年1月1日起施行。《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）是中國特色社會主義法律體系中的一部重要法律，是審計領(lǐng)域的基本法律，對審計職責(zé)范圍、審計權(quán)限、審計程序等重要制度作了規(guī)定�！秾徲嫹ā返男抻喓皖C布施行，是我國審計事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的一件大事，有利于審計機(jī)關(guān)依法全面履行審計監(jiān)督職責(zé)，規(guī)范審計行為，提高審計質(zhì)量，防范審計風(fēng)險，推動新時代審計工作高質(zhì)量發(fā)展，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
    這次新修訂的《審計法》堅決貫徹落實了黨中央關(guān)于內(nèi)部審計工作的決策部署，其中有關(guān)內(nèi)部審計工作條文的修訂，全面深入貫徹了習(xí)近平總書記關(guān)于內(nèi)部審計工作的重要講話和重要指示批示精神，有利于保障內(nèi)部審計指導(dǎo)監(jiān)督部門依法獨立行使指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)，增強(qiáng)審計監(jiān)督的權(quán)威性和實際效果，推動新時代內(nèi)部審計工作高質(zhì)量發(fā)展，意義重大、影響深遠(yuǎn)。
為深入學(xué)習(xí)、宣傳和正確貫徹實施新修訂的《審計法》，準(zhǔn)確理解把握、深入貫徹實施新修訂的《審計法》有關(guān)內(nèi)部審計工作的規(guī)定，以下就通過新舊條文對照，進(jìn)行深入詳細(xì)的釋義和闡述，幫助廣大內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)和內(nèi)部審計人員學(xué)習(xí)、理解和運(yùn)用新的規(guī)定，指導(dǎo)內(nèi)部審計工作實踐，以推動內(nèi)部審計工作邁出新步伐、再上新臺階。
    原《審計法》第二十九條規(guī)定：“依法屬于審計機(jī)關(guān)審計監(jiān)督對象的單位，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定建立健內(nèi)部審計制度；其內(nèi)部審計工作應(yīng)當(dāng)接受審計機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督�！�
現(xiàn)修改為第三十二條：“被審計單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對內(nèi)部審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，按照國家有關(guān)規(guī)定建立健全內(nèi)部審計制度。審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對被審計單位的內(nèi)部審計工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督�！�
    釋義：本條對內(nèi)部審計制度作出進(jìn)一步修改完善：一是明確被審計單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對內(nèi)部審計工作的領(lǐng)導(dǎo)；二是從正面明確審計機(jī)關(guān)對被審計單位內(nèi)部審計工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督的職責(zé)；三是將“依法屬于審計機(jī)關(guān)審計監(jiān)督對象的單位”統(tǒng)一修改為“被審計單位”。
    一、關(guān)于被審計單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對內(nèi)部審計工作的領(lǐng)導(dǎo)
    明確被審計單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對內(nèi)部審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，理由是：
    第一，是增強(qiáng)內(nèi)部審計的獨立性和權(quán)威性，更好發(fā)揮內(nèi)部審計作用的需要。作為各部門各單位日常的基礎(chǔ)性，源頭性的自我監(jiān)管機(jī)制，獨立性是內(nèi)部審計的靈魂，是內(nèi)部審計具有客觀性、權(quán)威性及公正性的必要條件。內(nèi)部審計工作歸根結(jié)底是各部門各單位的內(nèi)部事務(wù)。內(nèi)部審計的獨立性，關(guān)鍵取決于領(lǐng)導(dǎo)者對內(nèi)部審計的重視程度和支持力度。近年來，黨中央、國務(wù)院和有關(guān)主管部門都對完善內(nèi)部審計管理體制機(jī)制提出明確要求，進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部審計獨立性。2014年，國務(wù)院印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》提出，要加強(qiáng)內(nèi)部審計工作，充分發(fā)揮內(nèi)部審計作用。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》提出，要完善企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督體系，建立審計部門向董事會負(fù)責(zé)的工作機(jī)制。2020年，國資委印發(fā)《關(guān)于深化中央企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督工作的實施意見》，對進(jìn)一步完善內(nèi)部審計管理體制機(jī)制提出工作要求，明確建立健全黨委（黨組）、董事會（或主要負(fù)責(zé)人）直接領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)部審計領(lǐng)導(dǎo)體制，發(fā)揮董事會審計委員會管理和指導(dǎo)作用，完善激勵約束機(jī)制，壓實工作責(zé)任，加強(qiáng)集團(tuán)總部對內(nèi)部審計工作的統(tǒng)一管控。因此，從法律層面要求被審計單位加強(qiáng)對內(nèi)部審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，可以為提高內(nèi)部審計工作的獨立性和權(quán)威性提供法律保障，有利于充分發(fā)揮內(nèi)部審計作用。
    第二，將審計規(guī)章有關(guān)規(guī)定上升為法律規(guī)范。為了加強(qiáng)內(nèi)部審計工作，建立健全內(nèi)部審計制度，提升內(nèi)部審計工作質(zhì)量，充分發(fā)揮內(nèi)部審計作用，審計署印發(fā)了《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（2018年審計署第11號令，以下簡稱11號令），在第六條對內(nèi)部審計管理體制作出明確規(guī)定，“國家機(jī)關(guān)，事業(yè)單位、社會團(tuán)體等單位的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)或者履行內(nèi)部審計職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在本單位黨組織、主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)部審計工作，向其負(fù)責(zé)并報告工作。國有企業(yè)內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)或者履行內(nèi)部審計職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在企業(yè)黨組織、董事會（或者主要負(fù)責(zé)人）直接領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)部審計工作，向其負(fù)責(zé)并報告工作”，同時，在第十四條對單位黨組織、董事會（或主要負(fù)責(zé)人）領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計工作提出了具體要求，即“單位黨組織、董事會（或者主要負(fù)責(zé)人）應(yīng)當(dāng)定期聽取內(nèi)部審計工作匯報，加強(qiáng)對內(nèi)部審計工作規(guī)劃、年度審計計劃、審計質(zhì)量控制、問題整改和隊伍建設(shè)等重要事項的管理”。實踐證明，11號令實施以來，各部門各單位內(nèi)部審計工作的管理機(jī)制不斷完善，審計領(lǐng)域不斷拓展，審計質(zhì)量和成效得到顯著提升，在促進(jìn)各部門各單位完善內(nèi)部治理、提升發(fā)展質(zhì)量、推動深化改革、促進(jìn)反腐倡廉等方面發(fā)揮了積極作用。
    二、關(guān)于審計機(jī)關(guān)對被審計單位內(nèi)部審計工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督
    從正面明確審計機(jī)關(guān)對被審計單位內(nèi)部審計工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督的職責(zé)，并單獨作為一款，理由是：
    “加強(qiáng)對內(nèi)部審計工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，調(diào)動內(nèi)部審計和社會審計的力量，增強(qiáng)審計監(jiān)督合力”是習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議上對審計機(jī)關(guān)提出的明確要求，原《審計法》的條文表述主要是規(guī)范被審計單位，從被審計單位的角度強(qiáng)調(diào)其接受審計機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督的義務(wù)。需要從反向推理才可以得出，審計機(jī)關(guān)有權(quán)對被審計單位內(nèi)部審計工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，這在一定程度上消弱了審計機(jī)關(guān)開展內(nèi)部審計指導(dǎo)監(jiān)督工作的義務(wù)性和主動性。在征求意見過程中，社會各界也普遍關(guān)注內(nèi)部審計工作，希望《審計法》能從正面明確賦予審計機(jī)關(guān)指導(dǎo)、監(jiān)督內(nèi)部審計工作的職責(zé)，更好推動各級審計機(jī)關(guān)切實履行職責(zé)。為進(jìn)一步推動貫徹落實好習(xí)近平總書記重要指示精神，貫徹“法定職責(zé)必須為”的法治現(xiàn)念，新修訂《審計法》對審計機(jī)關(guān)開展內(nèi)部審計指導(dǎo)監(jiān)督工作作了義務(wù)性規(guī)范，督促審計機(jī)關(guān)按照法定職責(zé)、權(quán)限和程序全面認(rèn)真履行職責(zé)，增強(qiáng)工作主動性，切實做到“守土有責(zé)、守土盡責(zé)”。
    三、關(guān)于“被審計單位”名稱的修改
    將“審計機(jī)關(guān)審計監(jiān)督對象”統(tǒng)一修改為“被審計單位”，理由是：
原《審計法》以是否送達(dá)審計通知書為界限，對“依法屬于審計機(jī)關(guān)審計監(jiān)督對象的單位”和“被審計單位”作了概念區(qū)分。一般意義上來講，“審計機(jī)關(guān)審計監(jiān)督對象”是指法律法規(guī)規(guī)定的屬于審計機(jī)關(guān)監(jiān)督對象的國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織，這是一種法律上的靜態(tài)概念，原《審計法》第二十五條、第二十九條和第三十條采用了該表述，主要設(shè)定在“審計機(jī)關(guān)職責(zé)”這一章�！氨粚徲媶挝弧笔侵敢呀�(jīng)收到審計通知書，正在接受審計的國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織，這是一種實踐中的動態(tài)概念，原《審計法》有32處采用了該表述，主要設(shè)定在“審計機(jī)關(guān)權(quán)限”“審計程序”和“法律責(zé)任”這三章。黨的十八大以來，我國審計機(jī)關(guān)堅持科技強(qiáng)審理念，加強(qiáng)信息化建設(shè)，在運(yùn)用大數(shù)據(jù)審計方面取得了良好成效。按照黨中央、國務(wù)院有關(guān)要求，各地各部門數(shù)據(jù)規(guī)范化程度不斷提高、數(shù)據(jù)共享意識也得到顯著增強(qiáng)，但是仍然存在個別單位以未收到審計通知書為由拒絕、推諉、拖延提供與財政收支、財務(wù)收支有關(guān)的資料和電子數(shù)據(jù)的現(xiàn)象。因此，為適應(yīng)大數(shù)據(jù)審計發(fā)展，確保被審計單位在日常工作中能夠按審計機(jī)關(guān)要求提供與財政收支、財務(wù)收支有關(guān)的資料和電子數(shù)據(jù)，修訂后的《審計法》對兩個概念進(jìn)行了整合，統(tǒng)一表述為“被審計單位”，即依法屬于審計機(jī)關(guān)審計監(jiān)督對象的單位都是被審計單位。
  （來源：湖南省內(nèi)部審計指導(dǎo)中心羅四海根據(jù)審計署編著的《新修訂審計法釋義》整理）