行政復(fù)議決定書（岳君府復(fù)決字〔2022〕1號）
岳陽市君山區(qū)人民政府行政復(fù)議決定書
岳君府復(fù)決字〔2022〕1號
申請人：岳陽市君山區(qū)海霞醬菜廠 住所地：湖南省岳陽市君山區(qū)XXX
執(zhí)行事務(wù)合伙人：裴XX
被申請人：岳陽市君山區(qū)市場監(jiān)督管理局
法定代表人：萬越 職務(wù)：局長
申請人對被申請人2022年5月18日作出的《行政處罰決定書》不服，于2022年7月15日向本府申請行政復(fù)議，本府依法予以受理。因該案情況復(fù)雜，2022年9月15日我府向當(dāng)事人送達了《延期審理通知書》（岳君府復(fù)延字〔2022〕2號），告知當(dāng)事人復(fù)議決定將延期30日作出。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
申請人請求：撤銷被申請人于2022年5月18日作出的岳君市監(jiān)處罰（2022）1號行政處罰決定書。
申請人稱：
一、處罰決定適用法律錯誤，處罰金額過高，不符合行政處罰適當(dāng)性及合理性原則。1、鈉含量檢測屬于營養(yǎng)成分檢測的一種，營養(yǎng)成分超標(biāo)并不必然涉及食品安全及質(zhì)量問題。外包裝標(biāo)識有誤僅屬于標(biāo)識瑕疵。2、根據(jù)《海霞酸豆角檢驗報告》，抽樣基數(shù)為2000件*10袋合計20000袋，而樣品數(shù)量只有10袋，遠低于抽樣基數(shù)（只占0.05%）。樣品檢測不合格并不代表全部批次甚至全部產(chǎn)品不合格。3、因中央電視臺3.15晚會曝光華容插旗鎮(zhèn)“土坑酸菜”事件，未銷售的“新譜泡豆角”與“海霞酸豆角”的產(chǎn)品市值已遠低于事件發(fā)生前的市值。將未銷售產(chǎn)品的貨值與已經(jīng)銷售產(chǎn)品的貨值等同對于申請人不公平。4、處罰金額過高，不符合行政處罰適當(dāng)性及合理性原則。申請人認為應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》第125條第二款的“但書”規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑的標(biāo)簽、說明書存在瑕疵黨不影響食品安全且不會對消費者造成誤導(dǎo)的，由縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門責(zé)令改正；拒不改正的，處二千元以下罰款�！币约啊吨腥A人民共和國行政處罰法》第四、五條的規(guī)定：“行政處罰應(yīng)當(dāng)與違法行為的事實、情節(jié)、性質(zhì)及危害程度相當(dāng)，實施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅持處罰與教育相結(jié)合”進行處罰。
二、申請人并沒有從事虛假宣傳的故意。行政機關(guān)對申請人從事虛假宣傳進行處罰的核心證據(jù)為申請人的陳述：“即我廠外購腌制好菜坯進行后續(xù)加工生產(chǎn)，不從事腌制工作”，由此認定申請人虛假宣傳。申請人只是認可使用“腌制好的菜坯”進行后續(xù)加工生產(chǎn)，而腌制好的菜坯由何種方式腌制而來不得而知，行政機關(guān)僅憑此陳述就認定申請人未使用老壇酸菜腌制的原材料屬于證據(jù)不足。其次，使用“老壇酸菜”字樣是包括申請人在內(nèi)的大量酸菜生產(chǎn)、加工從業(yè)者的行業(yè)慣例。消費者最關(guān)心的是酸菜口感，消費者并不能清楚分辯“老壇腌制”和“地窖腌制”的區(qū)別，客觀上講只要產(chǎn)品質(zhì)量合格，口感符合大眾喜好與要求，使用何種字樣進行宣傳并不會對大眾產(chǎn)生誤導(dǎo)及權(quán)益上的損害。
被申請人稱：
一、申請人認為不應(yīng)當(dāng)頂格處罰的理由不成立。
1、關(guān)于“鈉是屬于營養(yǎng)成份，營養(yǎng)成分不涉及食品安全問題，即使超標(biāo)，也不會對人的身體健康造成損害。”的問題。被申請人認為，中國營養(yǎng)學(xué)會發(fā)布的《中國居民膳食指南(2022)》推薦“成年人每天攝入食鹽不超過5g”。鹽過量食用，容易對人體造成危害，可能引起心腦血管類疾病、腎臟類疾病、腫瘤類疾病等問題。此外，高鹽腌制酸菜雖然可以延長保質(zhì)期，但會導(dǎo)致酸菜中營養(yǎng)流失。如果申請人真實標(biāo)注鈉含量，不同體質(zhì)、不同口味的消費者可以自主選擇購買。如果虛假標(biāo)示、“高標(biāo)低”，則足以誤導(dǎo)消費者。
2、關(guān)于“抽查基數(shù)大，而抽樣數(shù)量少，不能證明食品全部不合格。”的問題。被申請人認為，3.15晚會曝光當(dāng)晚，被申請人對申請人的食品抽樣檢驗為案件稽查抽樣，依照國家市場監(jiān)督管理總局令第15號《食品安全抽祥檢驗管理辦法》第十六條規(guī)定，不受抽樣數(shù)量、抽樣地點等限制。在抽樣時，抽樣人員制作抽樣單，記錄了抽樣過程，并經(jīng)申請人蓋章確認。被申請人抽樣符合規(guī)章規(guī)定，申請人認為抽樣數(shù)量過少的異議不成立。再者，經(jīng)抽檢和復(fù)檢共計兩次檢測，鈉含量均超過標(biāo)簽標(biāo)注量。
3、關(guān)于“未銷售的酸菜不應(yīng)當(dāng)計入銷售貨值，并作為計算罰款的基數(shù)�！钡膯栴}。根據(jù)《國家市場監(jiān)管總局辦公廳關(guān)于食品安全行政處罰案件貨值金額計算的意見》(市監(jiān)稽發(fā)(2021)70號)規(guī)定:“食品安全行政處罰案件貨值金額是當(dāng)事人實施食品安全違法行為所涉及食品的市場價格總金額。已售出、已贈與、已抽樣、已使用、已召回以及未售出、未贈出、未使用等全部成品，計入成品貨值金額。”被申請人將未銷售貨值計入全部貨值金額有明確規(guī)定。
二、本案罰款幅度既符合法律規(guī)定，又符合裁量權(quán)基準。
申請人構(gòu)成標(biāo)簽虛假的違法行為，依據(jù)《食品安全法》第一百二十五條規(guī)定，可以處貨值金額五倍以上十倍以下罰款，被申請人處十倍罰款，符合法律規(guī)定。另外，《湖南省市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)基準(試行)》第二百九十五條規(guī)定的基準，可以處貨值金額8.5倍至10倍的處罰，被申請人處十倍罰款，符合裁量權(quán)基準。習(xí)近平總書記對食品行業(yè)強調(diào)必須堅持“最嚴謹?shù)臉?biāo)準、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責(zé)”，申請人的違法行為不僅危害消費者的身體健康，而且引發(fā)重大輿情事件，給華容和君山整個行業(yè)造成幾近毀滅的打擊，應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定幅度內(nèi)頂格處罰。
三、申請人虛假宣傳行為有多份證據(jù)證明。
申請人根據(jù)被申請人在《食品生產(chǎn)許可申請書》的陳述:“我廠外購已腌制好菜坯進行后續(xù)加工生產(chǎn)，不從事腌制工序。”以及申請人在接受調(diào)查時的陳述自認其購進的酸菜系當(dāng)?shù)剞r(nóng)民土坑腌制的酸菜，不是“老壇酸菜”。申請人在包裝上宣傳為“老壇酸菜”，違法故意明顯。
經(jīng)審理查明：
2022年3月15日，中央電視臺財經(jīng)頻道播出的3.15晚會節(jié)目中，曝光了申請人原料車間隨意堆放、清洗流程簡化、清洗原料不干凈的問題。被申請人于3月15日當(dāng)晚前往申請人處進行了現(xiàn)場檢查，在檢查時發(fā)現(xiàn)成產(chǎn)場所成品倉庫內(nèi)堆放有待售的湘海霞酸豆角和新譜泡豆角、在原料庫發(fā)現(xiàn)堆放在地上的原料半成品，成品庫一側(cè)存放有外包裝紙箱，在配料房發(fā)現(xiàn)存放食品添加劑、噴碼室存放有食品預(yù)包裝袋、在生產(chǎn)車間發(fā)現(xiàn)有用于生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備以及在化驗室的儀器。湖南省市場監(jiān)督管理局抽樣人員對涉案的2種產(chǎn)品（“湘海霞酸豆角”、“新譜泡豆角”）、1種酸豆角原料依法進行了抽樣取證，并依法對申請人的生產(chǎn)場所成品“海霞酸豆角”2000件、“新譜泡豆角”273件、原料半成品138袋，食品添加劑“脫氫乙酸鈉”（規(guī)格1千克/袋）1袋、“苯甲酸鈉”（規(guī)格25千克/袋）18袋、“焦亞硫酸鈉”（規(guī)格25千克）1.5件、“檸檬黃”（規(guī)格1千克/桶）1桶、“乙二胺四乙酸二鈉”（規(guī)格5千克/袋）30袋、“山梨酸鉀”（規(guī)格1千克/袋）40袋、“一水檸檬酸”（規(guī)格25千克/袋）27袋采取了查封措施。3月16日，執(zhí)法人員對申請人質(zhì)檢員李霞進行了1次詢問調(diào)查；3月17日，執(zhí)法人員對申請人配料員廖岸平、原料供應(yīng)商劉XX進行了1次詢問調(diào)查；3月16日至25日，執(zhí)法人員依法對申請人執(zhí)行事務(wù)合伙人裴XX進行了6次詢問調(diào)查。被申請人認為申請人存在下列違法行為：1、生產(chǎn)標(biāo)簽不符合規(guī)定的食品，“湘海霞酸豆角”、“新譜泡豆角”均存在鈉含量超標(biāo)的情況；2、未按規(guī)定實施生產(chǎn)過程控制，采購的食品原料時，未按規(guī)定對采購的食品進行原料檢驗，未履行查驗記錄義務(wù)，未對供貨者資質(zhì)和原材料合格證明進行查驗，生產(chǎn)記錄不完整。2022年3月3號被申請人日常監(jiān)督檢查時要求停止生產(chǎn)、限期整改到位，但申請人繼續(xù)違規(guī)生產(chǎn)；3、從事虛假宣傳，在“海霞魚酸菜”包裝袋上宣傳“低鹽乳酸老壇酸菜”，同時印有瓷壇圖案，實際是從農(nóng)戶處購進土窖腌制的酸菜作為原料。
2022年3月28日，被申請人向申請人送達了《岳陽市君山區(qū)市場監(jiān)督管理局行政處罰告知書》（岳君監(jiān)罰告[2022]1號），4月1日，申請人就該告知書申請進行聽證；4月1日、4月14日，被申請人分別就查封的原材料酸豆角以及庫存的食品添加劑進予以解除；4月28日，被申請人就查封的海霞酸豆角”2000件、“新譜泡豆角”273件采取查封強制措施45天，同時對涉嫌不正當(dāng)競爭的“湘海霞魚酸菜”40箱、“新譜魚酸菜”32箱包裝袋采取查封強制措施；5月6日，被申請人對該案公開舉行了聽證會；2022年5月18日，被申請人作出了《岳陽市君山區(qū)市場監(jiān)督管理局行政處罰決定書》（岳君市監(jiān)處罰[2022]1號）：“一、沒收違法所得200元；二、沒收未銷售的‘新譜泡豆角’273件和‘海霞酸豆角’2000件；三、罰款1094600元”；5月28日，被申請人就此前查封的“湘海霞魚酸菜”40箱、“新譜魚酸菜”32箱包裝袋予以解除。2022年7月15日，申請人對該處罰決定書不服，向本府申請行政復(fù)議。
上述事實有申請人、被申請人提交的證據(jù)為證。
本府認為:
一、被申請人作出的行政處罰決定程序合法、正當(dāng)。
2022年3月15日，中央電視臺財經(jīng)頻道播出的3.15晚會節(jié)目中，曝光了申請人原料車間隨意堆放、清洗流程簡化、清洗原料不干凈的問題，當(dāng)晚被申請人就此線索進行立案；次日，申請人向被申請人送達了《實施強制措施決定書》以及《場所/設(shè)施/財務(wù)清單》；3月23日，被申請人委托相關(guān)機構(gòu)對查封的物品進行檢驗；3月28日，被申請人向申請人送達了《行政處罰告知書》（岳君監(jiān)罰告[2022]1號），告知申請人處罰事項及包括聽證在內(nèi)的多項權(quán)利；4月1日，申請人提出聽證申請；5月6日，被申請人公開舉行聽證；5月12日，被申請人就該案進行集體討論；2022年5月18日，被申請人向申請人送達了《行政處罰決定書》（岳君市監(jiān)處罰[2022]1號）。被申請人作出的的行政處罰決定程序符合《中華人民共和國行政處罰法》第五十四條至六十五條的規(guī)定，程序合法、正當(dāng)。
二、被申請人作出的行政處罰決定事實清楚、適用法律正確、處罰適當(dāng)。
（1）申請人涉案產(chǎn)品標(biāo)識與產(chǎn)品實際不符，標(biāo)簽內(nèi)容含有虛假內(nèi)容，不屬于標(biāo)簽瑕疵。
本案中，經(jīng)湖南省商品質(zhì)量檢驗研究院檢驗，申請人生產(chǎn)的“新譜泡豆角”（生產(chǎn)日期2022年3月1日，規(guī)格1千克/袋），檢驗結(jié)果鈉含量為2.45×103，即為2450mg/100g。而標(biāo)簽標(biāo)示的鈉含量為1680毫克/100克。申請人生產(chǎn)的“海霞酸豆角”（生產(chǎn)日期2022年3月1日，規(guī)格1千克/袋），檢驗結(jié)果鈉含量為2.90×103，即為2900mg/100g，而標(biāo)簽標(biāo)示的鈉含量為1680毫克/100克。涉案兩產(chǎn)品實際遠超產(chǎn)品標(biāo)識含量，屬于“高標(biāo)低”情形。國標(biāo)GB7718-2011《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》基本要求中明確規(guī)定：“預(yù)包裝食品標(biāo)簽應(yīng)符合法律、法規(guī)的規(guī)定, 并符合相應(yīng)食品安全標(biāo)準的規(guī)定；應(yīng)真實、準確, 不得虛假, 使消費者誤解”。《食品生產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)督檢查管理辦法》第三十七條第二款對標(biāo)簽、說明書瑕疵范圍也做了明確規(guī)定。申請人兩涉案產(chǎn)品不屬于該規(guī)定范圍內(nèi)，且申請人虛假標(biāo)識的行為容易誤導(dǎo)消費者，尤其是容易造成對鈉含量有特殊要求的消費者誤解，故申請人涉案產(chǎn)品不屬于標(biāo)簽瑕疵。
（2）被申請人將未銷售的和已銷售的貨值確定罰款基數(shù)，符合規(guī)定。根據(jù)《市場監(jiān)管總局辦公廳關(guān)于食品安全行政處罰案件貨值金額計算的意見》（市監(jiān)稽發(fā)[2021]70號）“取得許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營，成品檢驗不合格或者不符合食品安全法律法規(guī)（以下簡稱不合格）的，貨值金額包括成品、不合格的半成品和原料；半成品或者原料不合格的，貨值金額包括不合格的半成品或者原料，以及成品。已售出、已贈與、已抽樣、已使用、已召回以及未售出、未贈出、未使用等全部成品，計入成品貨值金額。未付款已到庫的涉案產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)計入貨值金額。案件查處期間退貨的產(chǎn)品的貨值金額不得扣除”的規(guī)定，經(jīng)湖南省產(chǎn)品商品質(zhì)量檢驗研究院檢驗，申請人涉案物品屬于不合格產(chǎn)品，被申請人將查封的2000件“海霞酸豆角”（銷售價格25元/件），273件“新譜泡豆角”（銷售價格20元/件）被申請人負責(zé)人陳述已銷售的同批次200件“新譜泡豆角”計入貨值，符合上述意見規(guī)定。
（3）案件稽查的抽樣不受數(shù)量限制。根據(jù)國家市場監(jiān)督管理總局令第15號《食品安全抽樣檢驗管理辦法》第十五條“...抽樣數(shù)量原則上應(yīng)當(dāng)滿足檢驗和復(fù)檢的要求”、第十六條“風(fēng)險監(jiān)測、案件稽查、事故調(diào)查、應(yīng)急處置中的抽樣，不受抽樣數(shù)量、抽樣地點、被抽樣單位是否具備合法資質(zhì)等限制”的規(guī)定。3.15晚會曝光當(dāng)晚，申請人對被申請人的食品進行的抽樣屬于案件稽查抽樣，該抽樣不受數(shù)量、地點等限制。且抽樣樣品進行了檢驗后亦根據(jù)被申請人的申請進行了復(fù)檢，且本案屬于315曝光后的案件稽查，抽樣并不受數(shù)量限制。
（4）被申請人作出的行政處罰符合法律規(guī)定。
1.關(guān)于10倍罰款的問題。被申請人根據(jù)《食品安全法》第一百二十五條第二項“違反本法規(guī)定，有下列情形之一的，由縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑，并可以沒收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品;違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五千元以上五萬元以下罰款;貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款;情節(jié)嚴重的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷許可證：（二）生產(chǎn)經(jīng)營無標(biāo)簽的預(yù)包裝食品、食品添加劑或者標(biāo)簽、說明書不符合本法規(guī)定的食品、食品添加劑”以及《食品安全法實施條例》第六十七條第二款“對情節(jié)嚴重的違法行為處以罰款時，應(yīng)當(dāng)依法從重從嚴”之規(guī)定，本案涉案產(chǎn)品貨值金額共計59460元，被申請人按照兩涉案產(chǎn)品貨值金額10倍進行罰款符合法律規(guī)定。
2.關(guān)于吊銷許可證的問題。2022年3月3日，被申請人在日常監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人不符合食品生產(chǎn)規(guī)范，當(dāng)場責(zé)令當(dāng)事人立即停止食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，限期一個月整改，復(fù)查合格后可繼續(xù)生產(chǎn)，當(dāng)事人未按要求停止生產(chǎn)活動，繼續(xù)違規(guī)生產(chǎn)至3月14日。申請人在責(zé)令停止生產(chǎn)并限期整改期間拒不停止生產(chǎn)活動，且未按照規(guī)定實施生產(chǎn)經(jīng)營過程控制，該違法行為涉及產(chǎn)品貨值金額達2萬元以上。被申請人根據(jù)《食品安全法》第一百二十六條：“違反本法規(guī)定，有下列情形之一的，由縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令改正，給予警告;拒不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款;情節(jié)嚴重的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷許可證:(一)食品、食品添加劑生產(chǎn)者未按規(guī)定對采購的食品原料和生產(chǎn)的食品、食品添加劑進行檢驗;(三)食品、食品添加劑生產(chǎn)經(jīng)營者進貨時未查驗許可證和相關(guān)證明文件，或者未按規(guī)定建立并遵守進貨查驗記錄、出廠檢驗記錄和銷售記錄制度;”、《食品安全法實施條例》第六十七條“有下列情形之一的，屬于食品安全法第一百二十三條至第一百二十六條、第一百三十二條以及本條例第七十二條、第七十三條規(guī)定的情節(jié)嚴重情形：（一）違法行為涉及的產(chǎn)品貨值金額2萬元以上或者違法行為持續(xù)時間3個月以上”之規(guī)定提請岳陽市市場監(jiān)督管理局吊銷食品生產(chǎn)許可證并無不當(dāng)。
3.關(guān)于虛假宣傳罰款問題。2022年3月16日、3月19日、3月25日，執(zhí)法人員對被申請人負責(zé)人裴XX、裴XX的妻子李XX調(diào)查時，二人陳述酸菜半成品全部由君山區(qū)錢糧湖六分場農(nóng)戶劉XX手中采購，劉XX采購的周邊農(nóng)戶用土坑腌制的芥菜。3月17日，執(zhí)法人員對劉XX進行調(diào)查，劉XX陳述其采購的酸菜半成品全部從錢糧湖、華容農(nóng)戶土坑腌制處收購而來，并且裴XX也知曉送來的酸菜半成品都是從錢糧湖、華容農(nóng)戶土坑腌制處收購而來。被申請人負責(zé)人裴XX在《食品生產(chǎn)許可申請書》中自認“我廠外購已腌制好菜坯進行后續(xù)加工生產(chǎn)，不從事腌制工序”以及申請人生產(chǎn)場所未發(fā)現(xiàn)壇子的照片等證據(jù)可知，申請人不從事腌制工序，且明知其涉案產(chǎn)品包裝宣傳的“老壇酸菜”為“土坑酸菜”，仍在包裝袋上印有瓷壇圖案，屬于虛假宣傳。且申請人印制以上兩種規(guī)格包裝袋37萬個，本局現(xiàn)場清點庫存24萬個，已使用13萬個，其中在生產(chǎn)中毀損3萬個，最終成品使用10萬個。當(dāng)事人已銷售400克/袋“海霞魚酸菜”1.8萬袋，銷售價格0.9元/袋，銷售金額為16200元；1000克/袋“海霞魚酸菜”已銷售8.2萬袋，銷售價格1.7元/袋，銷售金額139400元，合計銷售金額155600元。申請人根據(jù)《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》第二十條“經(jīng)營者違反本法第八條規(guī)定對其商品作虛假或者引人誤解的商業(yè)宣傳，或者通過組織虛假交易等方式幫助其他經(jīng)營者進行虛假或者引人誤解的商業(yè)宣傳的，由監(jiān)督檢查部門責(zé)令停止違法行為，處二十萬元以上一百萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，處一百萬元以上二百萬元以下的罰款，可以吊銷營業(yè)執(zhí)照”之規(guī)定對申請人罰款50萬元符合法律規(guī)定。
綜上所述，被申請人對申請人作出的岳君市監(jiān)處罰〔2022〕1號《行政處罰決定書》，認定事實清楚、證據(jù)充分，適用法律正確，程序合法。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十八條第一款第（一）項之規(guī)定，本府決定如下：
維持被申請人作出的岳君市監(jiān)處罰〔2022〕1號《行政處罰決定書》。
申請人如對本決定不服，可以自接到本決定之日起15日內(nèi)向湖南省汨羅市人民法院提起行政訴訟。
岳陽市君山區(qū)人民政府
2022年11月24日